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环境行政处罚种类界定及其矫正

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1 问题的提出

    我国现行的环境行政处罚种类大多规定在环境法律法规的“法律责任”或“罚则”章节中,并根据是否与《行政处罚法》设定的处罚种类相同将其划分为一般环境行政处罚和特殊环境行政处罚。据笔者不完全统计,目前环境法律法规中至少设置有下列环境行政处罚种类(不含名称相同者):警告;罚款;停止生产和使用;责令重新安装和使用;限期治理;责令停业和关闭;没收违法所得;责令拆除;没收设施;没收销毁;取消生产和进口配额;责令限期建设配套设施;责令退运该危险废物;责令进口者消除污染;责令搬迁、停业、关闭;责令停业治理;排除妨碍;收回海域使用;产品和包装物的强制回收;补种牧草,恢复植被;吊销采矿许可证;没收渔获物和违法所得;没收渔具;吊销捕捞许可证;责令停止破坏行为;限期恢复原状;取消批准文件;采取补救措施;责令停止建设;责令停止开垦;指定单位按照国家有关规定代为处置;征收滞纳金;交纳滞纳金;行政拘留等等。
    上述当然并未穷尽所有由环境法律和行政法规设定的所谓“环境行政处罚”种类,但上述行为是否从性质上真的全都属于行政处罚?是否符合我国的《行政处罚法》设置的实体标准与程序标准?这样大量的环境行政处罚种类和方式的设置是否都符合环境管理的科学规律?是否达到了处罚设置的功能和目的?改变目前环境立法处罚种类设置的混乱和无效率,将对准确认定环境行政违法行为,保证环境行政处罚的准确适用,提高环境管理效率和效果有着重要意义。

        2 界定环境行政处罚种类与其他行政行为

    由于大量的环境立法并没能从行政法理上准确把握住行政处罚的内在特性,而一概在“罚则”或“法律责任”章目之下给予笼统规定,致使理论认识和环境执法都对环境行政处罚和其他行政行为的边界存在一定模糊性。如果环境行政机关作出的行为属于环境行政处罚,那么行政机关就必须遵循《行政处罚法》所规定的处罚法定、事先告知、举行听证等要求,如果进入行政诉讼,人民法院同样将按《行政处罚法》的标准来作合法性审查。如果行政机关作出的行为不属于行政处罚,而属于其他行政行为,那么它就受其他法的调整,如《行政许可法》或未来制定的《行政强制法》调整。因此首先界定环境行政处罚与非行政处罚之界限,不仅为行政法理问题,更关乎环境行政执法实践。
      2. 1 环境行政处罚与行政强制措施
    行政强制措施系指国家行政机关为了维护和实施行政管理秩序,预防与制止社会危害事件与违法行为的发生与存在,依照法律、法规规定,针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为及财产进行临时约束或处置的限权性强制行为。行政处罚与行政强制措施的主要区别在于:行政处罚是一种制裁性行为,而行政强制措施是一种保障性行为;行政处罚是一种最终处理的行为,而行政强制措施是临时性的程序行为。
    根据这一界线,我们就会发现,在本文第一部分所初列的“环境行政处罚”形式中,有些则不属于“环境行政处罚”,而是“环境行政强制措施”。如《清洁生产促进法》第27条“产品和包装物的强制回收制度”;《固体废物污染防治法》第46条“指定单位按照国家有关规定代为处置”;《水污染防治法》第21条规定“ 在生活饮用水源受到严重污染,威胁供水安全等紧急情况下,环境保护部门应当报经同级人民政府批准,采取强制性的应急措施”等。
      2. 2 环境行政处罚与环境行政执行罚
    行政执行罚系指因当事人拒不履行已经生效的行政处理决定(包括行政处罚决定),行政机关依法对其实施另一个处罚,以迫使当事人自觉履行,直到达到前一处理决定被履行时为止。从目的上说,行政处罚是旨在直接制裁一种违法,而行政执行罚是为了迫使当事人履行前一个处理决定而实施的保障性措施;从行为持续性上看,行政处罚是一次性的,而行政执行罚是持续性的;从行为性质上说,行政处罚属于“基础行为”,行政执行罚则属于“执行行为”,两种行为所处的行为范围领域是不同的;从被规制的法律上看,行政处罚受《行政处罚法》的调整,而行政执行罚则受将要制定的《行政强制法》的调整。
    由此可以分析,本文第一题所列“征收滞纳金”“交纳滞纳金”从本质上属于行政执行罚,因为它们都是当事人因不履行前一行政法上义务而引起的后果。
      2. 3 环境行政处罚与责令纠正违法
    当发现当事人有违法情景时,行政机关在对他依法实施行政处罚时,同时有权利和责任责令当事人纠正违法,这是《行政处罚法》第23条所明文要求的。但是,实施行政处罚与责令纠正环境违法完全是两类不同的行为,彼此之间的主要区别在于:行政处罚是对违法行为人的一种制裁,而责令纠正违法是对违法状态的一种处理;行政处罚是对违法行为人的一种惩罚,而责令纠正违法是对违法现状的一种修复;从行为属性上讲,责令纠正违法是一种行政命令行为,不属于行政处罚行为。
 鉴上,在本文中所列的“采取补救措施”“责令停止建设”“责令停止使用”“责令停止开垦”“排除妨碍”等均不属于环境行政处罚,而属“责令纠正违法”之行为范畴。在实践中,有的环境行政机关在《行政处罚决定书》中将责令纠正违法作为一种处罚的种类表达,则是错误的。

 3 矫正环境行政处罚中罚款设置的泛化

    我国每一部有关环境保护的法律、法规中几乎都有“罚款”这一行政处罚方式的规定。当然,罚款较之停产、停业和吊销许可证处罚对行为人的影响相对较小;但环境行政处罚中罚款设置泛化原因之一则是非正当化的立法取向(如增加部门收入),加上有些罚款设置本身也不符合环境管理的科学规律,导致罚款设定低效益或者无效益,威慑功能受到限制,有必要给予矫正。
      3. 1 矫正罚款设置中的非公正性
    环境法律法规中虽设置了大量的“罚款”处罚方式,但细究之下,部分内容设置有待补充和完善。不妨举例说明:《排污费使用和管理条例》第21条规定:排污者未按照规定缴纳排污费的,由县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门依据职权责令限期缴纳;逾期拒不缴纳的,应处缴纳排污费数额1倍以上3倍以下的罚款,并报经有批准权的人民政府批准,责令停产、停业整顿。但在实践过程中,违反排污收费行为的罚款数量是各不相同的,小到几百元钱,多至上万元,如果一概以罚款1~3倍而论,有时罚款数额差距则很大,易造成处罚不公正等现象的出现。这种情况下,应进一步明确罚款范围,可借鉴《刑法》的立法,将罚款范围分为几个层次,即对于逾期拒不缴纳排污费的,排污费数额在10万元以下的,处以应缴纳排污费数额2~3倍的罚款;排污费数额在10万元以上100万元以下的,处以应缴纳排污费数额1~2倍的罚款;排污费数额在100万元以上的,处以应缴纳排污费数额1倍的罚款,
      3. 2 增强罚款设置的威慑性和代价性
    环境立法中罚款设置的泛化和缺陷已经降低了罚款设置的威慑性和代价性,甚至罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证。如罚款设置存在的普遍现象是部分处罚的额度太低,一般罚款额在20万元以下。有的大型造纸企业治污设施每日运行费用在10万元左右,而法律规定的处罚额度仅10万元,企业宁愿受罚也不愿正常运转治理设施,违法成本低、守法成本高、执法成本更高,严重影响了执法力度。
    对严重的环境违法行为和连续的环境违法行为应尽量避免轻易设置罚款,转而使用能力罚,可以选择适用责令停产停业或者暂扣许可证、执照的处罚,直接督促行为人改正违法行为,直至违法行为消除,这对于提高行政执法的实际效果具有重要意义。同时,为行为人适时恢复原来的行为或者资格、能力留有一定的余地,避免简单处以罚款所产生的罚款凭证成为行为人继续从事违法行为的合法通行证的情形。

        4 完善行政处罚之间及与非行政处罚的关系

    科学合理的行政处罚种类应当是让每一种处罚方式都能承担最符合其设置目的之职能而使环境行政处罚方式和非行政处罚方式形成系统性和协调性,这也是保证环境行政处罚有效运行的前置条件,从该角度出发,应对下列两个方面给予完善。
      4. 1 设置“通报批评”这一申诫罚种类
    我国《行政处罚法》第8条将行政处罚的种类列为七种,即:警告、罚款、没收违法所得或非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证和执照、行政拘留、其他行政处罚,而“其他行政处罚”这一特殊的种类必须由法律和行政法规直接规定,显然“通报批评”未被列入《行政处罚法》第8条,也没有被环境法律、行政法规创设。但问题在于,在现实中却有不少行政法规以下的规范,如地方性法规,直接规定了“通报批评”或“在媒体上公开”等,如《河北省环境保护条例》第12条。
    本文以为,从以下原因考虑可通过环境法律和行政法规设置这一申诫罚形式:(1)“警告”的处罚方式《行政处罚法》已将其列为第一种处罚种类,作为申诫罚与 “通报批评”具有相同或雷同的处罚功能;(2)对当前部分地方立法对“通报批评”的“违法”创设也可通过上位环境法律法规的设置给予解决;(3)“通报批评”作为精神罚或者影响声誉罚,是环境行政机关向违法者发出警戒,申明其有违法行为,从而对违法者名誉、荣誉、信誉等施加影响。这种处罚方式对于纠正环境污染危害较小,或者初次环境违法行为具有适用价值。
      4. 2 体现行政处罚现差别及与非行政处罚的连续
    目前环境行政处罚种类之间地设置缺乏差别性,没有区分不同环境违法行为的个性,如几乎凡环境违法行为均不加以区别的设置了罚款。此外,一些非行政处罚方式,特别是责令停止违法行为,缺乏后续监督和处罚或设置连续性的处罚方式不当,如根据《环境保护法》第39条的规定,对逾期未完成治理任务的单位,可以罚款,或者责令停业关闭。该条设置的罚款方式并不科学,对于限期治理没有达标者给予罚款的后续处罚设置,显然又陷入为罚款而罚款的误区,难以体现出行政处罚的功能和效用。
        5 保证环境行政处罚的权威和种类的统一
    目前我国有关“环境行政处罚”分散在各种环境法律和法规中,重叠交叉现象严重,乃至功能完全相同的行政处罚在各个环境法律法规中的表述各异,如《行政处罚法》第8条规定的“责令停产停业”这一处罚种类在环境立法中的表述至少有以下几种:责令停止生产、使用;责令停业和关闭;责令停业、关闭;责令停业或者关闭;责令停业治理;责令停产等,其他环境行政处罚也多有类似现象。
    这主要是目前环境资源的立法基本上都由负责管理的部门起草法律、法规草案,然后再送立法机关,部门之间和立法缺乏沟通和衔接。要改变这种情况,需要改变立法起草的方式,或者由立法机关的法制工作机构直接组织起草,或者由行政主管部门、相关法律专家和有关管理部门组成起草小组,并由处于中立地位的法律专家主导起草过程。此外,1996年《行政处罚法》通过后,但相应的环境立法并没有及时得到修订,或者虽有修订却对这一现象没有给予注意,也是造成上述混乱状况的原因。要尽量保证环境行政处罚种类的统一和环境行政处罚的权威,应当在修改有关立法时对此给予关注。


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